WHO Rahmenkonvention

Die Tabakepidemie lässt sich nicht allein auf nationaler Ebene bewältigen. Aus verschiedenen Gründen sind für die Tabakkontrolle länderübergreifende Anstrengungen notwendig:

• Die Tabakindustrie wirtschaftet global. Mehr und mehr erobern die multinationalen Tabakunternehmen neue Märkte in den Ländern des Südens. In Nordamerika und Europa sind die Verkäufe von Zigaretten zurückgegangen, seit die Bevölkerung über die Gesundheitsrisiken informiert ist und die Regierungen den Konsum strenger regeln.
• Die Tabakepidemie hat die ganze Welt erfasst. Heute sterben jährlich 5,4 Millionen Menschen an den Folgen des Tabakkonsums. Schreitet die Epidemie ungehindert weiter, werden ihr 2030 mehr als 8 Millionen Menschen pro Jahr zum Opfer fallen. Diese Entwicklung verläuft mehr und mehr zuungunsten des Südens. Diese Länder werden zukünftig 80 Prozent der Tabaktoten zu beklagen haben.
• Bestimmte Auswirkungen der Tabakepidemie können einzig auf internationaler Ebene wirksam angegangen werden, zum Beispiel die Marketingkampagnen für Tabakwaren über Fernsehsatelliten oder den weltweiten illegalen Handel mit Tabakwaren.

Noch bis in die siebziger Jahre hinein war das Rauchen in der Schweiz eine allgemeingültige Norm. Unterdessen hat sich das Blatt gewendet. Als Norm ist heute das Nichtrauchen anerkannt. Dieser Wandel der Norm geht in der heutigen Diskussion oft unter. Mitte der fünfziger Jahre rauchten 70 Prozent der Männer, 2007 waren es 33 Prozent. Bei den Frauen ist der durchschnittliche Anteil nie über einen Drittel gestiegen, 2007 rauchten 24 Prozent der Frauen.

Eine Konvention ist ein internationaler, rechtlich verbindlicher Vertrag. Er umfasst die Grundsätze und allgemeinen Richtlinien, wie Regierungen mit einem Problemkreis wie der Tabakepidemie umzugehen haben. Die Detailfragen lassen sich in sogenannten Protokollen regeln, die der entsprechenden Konvention angefügt werden. Bekannte Beispiele aus dem Umweltbereich sind die UNO-Konvention über die Klimaveränderungen von 1992 mit dem Kyoto-Protokoll von 1997 und die Wiener Konvention zum Schutz der Ozonschicht von 1985 mit dem Montrealer Protokoll von 1987.

Im Juli 2007 beschlossen in Bangkok die Vertragsparteien der Rahmenkonvention, zusätzlich Verhandlungen über ein Protokoll gegen den illegalen Handel mit Tabakwaren aufzunehmen. Vom 20. bis 25. Oktober 2008 fand in Genf die zweite Verhandlungsrunde statt.

Internationale Konventionen einschliesslich der dazugehörigen Protokolle sind für die Länder rechtlich verbindlich, die sie ratifizieren. Eine Konvention beinhaltet gewöhnlich allgemeine und ein Protokoll besondere Verpflichtungen. Verantwortlich für die Umsetzung zeichnen die nationalen Regierungen. Wie der Rahmenkonvention zur Tabakkontrolle Geltung zu verschaffen ist, wird während der Ratifikation ausgehandelt.

Häufig zum Zug kommt in solchen Konventionen die periodische Berichterstattung; die nationalen Regierungen müssen regelmässig über die getroffenen Massnahmen Rechenschaft ablegen. Die Weltgesundheitsorganisation, ihre Mitgliedstaaten sowie Nicht-Regierungs-Organisationen würden in dem Fall die Berichte zur Tabakkontrolle auswerten und auf Lücken aufmerksam machen. Gerade bei Übereinkommen zu Umweltfragen wie dem Montrealer Protokoll hat sich die verbindliche Berichterstattung durchgesetzt.

Jede internationale Konvention ist zuerst von einer Mindestanzahl von Staaten zu ratifizieren, bevor sie rechtsverbindlich ist. Die für die Tabakkonvention nötige Zahl beträgt 40 Staaten. Ende November 2004 hat Peru als 40. Staat dieses Rahmenkonventionsabkommen anerkannt. Somit haben in weniger als eineinhalb Jahren 40 Länder aus der ganzen Welt die erfoderlichen Schritte zur Ratifizierung abgeschlossen. Neunzig Tage nach der Anerkennung durch den 40. Staat, das heisst am 27. Februar 2005, trat die Tabakkonvention in Kraft.

Gesetzliche Massnahmen zur Tabakkontrolle wirken nur, wenn sie klar und griffig sind. Die Begriffe sind eindeutig zu definieren und dürfen keinen Spielraum für Interpretationen offen lassen. Hauptziel der Konvention muss sein, die weitere Ausbreitung der Tabakepidemie in den Ländern des Südens zu verhindern. Tabakprodukte machen süchtig und führen bei der Hälfte der regelmässig Rauchenden zu tödlichen Krankheiten. Deshalb ist die Freiheit der Tabakfirmen einzuschränken, neue Konsumentinnen und Konsumenten zu gewinnen und das Geschäft weltweit weiter auszudehnen. Gelingt dies nicht, werden in den Ländern des Südens schmerzhafte und teure Krankheiten wie Lungenkrebs rasch zunehmen. Gleichzeitig haben diese Länder zuwenig Geld für das Gesundheitssystem und kämpfen ausserdem mit Infektionskrankheiten und Ernährungsengpässen.

Zweck der Konvention ist, den Tabak aus den allgemeinen Handelsvereinbarungen auszugliedern. Die Welthandelsorganisation WTO steckt die allgemeinen wirtschaftlichen Regeln ab, die Rahmenkonvention zur Tabakkontrolle bestimmt die Ausnahmen bezüglich Tabak. Wenn es um Tabak geht, hat die Rahmenkonvention den Vorrang. Dies ist für den Erfolg der Tabakkontrolle ausschlaggebend. Sonst können alle noch so griffigen nationalen Gesetze über den Haufen geworfen werden durch internationale Handelsvereinbarungen, die die Interessen der Tabakindustrie schützen.

Die grosse Mehrheit der Raucherinnen und Raucher ist während der Kindheit oder Jugend nikotinabhängig geworden, als Erwachsene bleiben sie weiterhin süchtig. Die meisten erwachsenen Personen, die rauchen, haben die Wahlfreiheit verloren: Sie möchten aufhören, können aber nicht. Wie die jugendlichen benötigen auch die erwachsenen Raucher und Raucherinnen Unterstützung, gewährleistet durch eine angemessene Gesetzgebung.

Jugendliche wollen erwachsen wirken und keine Kinder mehr sein. Allzu schnell werden in dieser Situation rauchende Erwachsene zum Vorbild. Wer also die Zigarette für Erwachsene zulässt, verstärkt zugleich bei Jugendlichen den Wunsch zu rauchen.

Wer anderseits Information und Aufklärung über die gesundheitlichen Schäden der Zigarette auf Jugendliche begrenzt, erweckt fälschlicherweise den Anschein, Erwachsene seien stark genug und könnten den schädlichen Auswirkungen des Tabaks widerstehen.

Preiserhöhungen sind die wirksamste Methode, um den Zigarettenkonsum zu vermindern. Preisharmonisierungen sind unnötig. Ein gutes Beispiel sind vielmehr die Länder, die mit wiederholten Preiserhöhungen die Nachfrage gesenkt und gleichzeitig die staatlichen Steuereinnahmen erhöht haben.

Der unerlaubte Handel mit Tabakwaren ist ein gesundheitliches Problem:

• 2006 gingen weltweit rund 11 Prozent der verkauften Zigaretten auf das Konto des unerlaubten Handels. Dies bedeutet einen jährlichen Steuerausfall von 40 bis 50 Milliarden US-Dollar. Dabei nimmt der Handel mit gefälschten Markenzigaretten ständig zu, während der mit echten Markenzigaretten zurückgeht.
• Im illegalen Handel werden Zigaretten unter dem Preis legaler Zigaretten verkauft. Diese billigen Tabakwaren fördern den Konsum, entsprechend nehmen tabakbedingte Krankheiten zu. So untergräbt der unerlaubte Handel die Massnahmen zur Tabakprävention.

Der Schmuggel findet also kaum statt, weil in Ländern mit niedrigen Steuersätzen Zigaretten gekauft und in Ländern mit hohen Sätzen wiederverkauft werden. Schmuggel und Besteuerung sind zwei verschiedene Paar Schuhe. Folglich lässt sich der Schmuggel nicht durch Steuersenkungen bekämpfen, sondern durch die Versteuerung der Zigaretten direkt am Herstellungsort. Versteuerte Zigarettenschachteln sind zu kennzeichnen, Hersteller für nicht versteuerte Zigaretten zur Verantwortung zu ziehen. Ein entsprechendes Verfahren gilt im grenzüberschreitenden Austausch gefährlicher Abfälle.

Das Beweismaterial lässt keinen Zweifel mehr zu: Allein ein umfassendes Verbot von Werbung, Sponsoring und Promotion für Tabakwaren kann wirkungsvoll den Tabakkonsum vermindern, besonders unter Kindern und Jugendlichen.

Ein stetiger Rückgang des Tabakkonsums würde die Anzahl Arbeitsplätze kaum verringern, unter Umständen sogar erhöhen. In einem 1999 veröffentlichten Bericht erklärt die Weltbank: "Die negativen Auswirkungen der Tabakkontrolle auf die Arbeitsplätze sind stark überschätzt worden. Die Tabakproduktion nimmt in den meisten Volkswirtschaften einen kleinen Platz ein. Abgesehen von einigen sehr wenigen Agrarländern, die stark abhängig sind vom Tabakanbau, würde es insgesamt keinen Verlust von Arbeitsplätzen geben; wenn global der Tabakkonsum fällt, könnten sogar neue Arbeitsplätze entstehen. Denn das Geld, das früher in den Tabak floss, würde für andere Waren und Dienstleistungen ausgegeben und so mehr Arbeitsplätze schaffen."

Bei den Verhandlungen in Genf legte die Schweizer Delegation besonderes Gewicht auf eine bessere Information der Bevölkerung über die Gefahren des Tabakkonsums, einen erhöhten Schutz der Jugendlichen und der Nichtraucherinnen und Nichtraucher sowie eine wirkungsvolle Besteuerung der Tabakprodukte.

Die einstimmige Annahme der Konvention durch die Mitgliedstaaten der Weltgesundheitsorganisation trägt dazu bei, auch in der Schweiz die Rahmenbedingungen für die Förderung des Nichtrauchens zu verbessern, etwa hinsichtlich eines Werbeverbots für Tabakwaren. Tabakprävention und Tabakkontrolle sind Themen, die in Politik und Öffentlichkeit einen grösseren Stellenwert verdienen.

Am 25. Juni 2004 hat die Schweiz am Sitz der Vereinigten Nationen in New York die internationale Rahmenkonvention unterzeichnet. Damit drückte der Bundesrat seinen politischen Willen aus, die Forderungen der Vereinbarung auch in der Schweiz umzusetzen, die Ratifikation ist ein Ziel des Bundesrates. Dazu sind verschiedene gesetzliche Anpassungen nötig. Dies betrifft besonders

• einen umfassenden Schutz vor Passivrauchen (Artikel 8),
• ein Verbot, Tabakwaren an Minderjährige abzugeben oder zu verkaufen (Artikel 16),
• ein Verbot, Süssigkeiten, Snacks, Spielzeug oder sonstige Gegenstände in Form von Tabakwaren, die Minderjährige ansprechen, herzustellen und zu verkaufen (Artikel 16),
• ein umfassendes Verbot der Werbung, der Verkaufsförderung und des Sponsorings von Tabakwaren (Artikel 13).

Weitere Informationen zur Rahmenkonvention über die Tabakkontrolle finden Sie auf der Website der Weltgesundheitsorganisation (in englischer Sprache): www.who.int/tobacco/en.

Der Weltbankbericht «Curbing the Epidemic: Governments and the Economics of Tobacco Control» ist unter www1.worldbank.org/tobacco abrufbar.

Hintergrundinformationen zum illegalen Handel mit Tabakwaren sind auf der Website der Allianz für eine Rahmenkonvention FCA www.fctc.org zu finden.

Herausgeberin: Arbeitsgemeinschaft Tabakprävention Schweiz
Text: Nicolas Broccard
Stand: Oktober 2008