Convention-cadre de l'OMS

L'épidémie tabagique ne saurait se combattre sur le seul terrain national. Plusieurs raisons rendent nécessaires des efforts sur le plan international.

• L'industrie du tabac est une globalité économique. Les multinationales du tabac conquièrent de plus en plus de nouveaux marchés dans les pays du sud. La vente de cigarettes a reculé aux Etats-Unis et en Europe, grâce à l'information de la population sur les risques de la fumée pour la santé et grâce aux règles gouvernementales plus strictes concernant le tabagisme.
• L'épidémie tabagique concerne le monde entier. Quelque 5,4 millions de personnes meurent chaque année des suites de la consommation de tabac. Si cette épidémie continue à progresser, le nombre des victimes passera à 8 millions par an d'ici à l'an 2030, au détriment du Sud essentiellement puisque 80 pour cent des décès dus au tabac concerneront les pays de cette région.
• Certaines répercussions de l'épidémie de tabac ne peuvent être combattues avec efficacité qu'au plan international, comme les campagnes de marketing pour les produits du tabac par satellites tv ou le trafic illicite de produits du tabac à l'échelle mondiale.

Jusque dans les années 1970, fumer était encore normal partout en Suisse. Mais une page s'est tournée depuis lors et la vie sans tabac s'est imposée comme norme. On oublie souvent cette évolution dans les débats actuels: 70 pour cent des hommes fumaient au milieu des années 1950 contre 33 pour cent en 2007. Chez les femmes, la part moyenne de fumeuses n'a jamais dépassé un tiers, elles étaient 24 pour cent à fumer en 2007.

Une convention de ce type est un contrat international à caractère obligatoire sur le plan du droit. Elle comprend les principes et les directives générales que doivent aborder les gouvernements qui sont confrontés à un problème comme celui de l'épidémie du tabagisme. Les questions de détail se règlent dans des procès-verbaux joints à ladite convention. Citons les exemples bien connus, dans le domaine de l'environnement, de la convention de l'ONU sur les changements climatiques de 1992, du protocole de Kyoto de 1997, de la Convention de Vienne sur la protection de la couche d'ozone de 1985 et du protocole de Montréal de 1987.

En juillet 2007, les parties contractantes à la convention-cadre ont décidé à Bangkok d'entamer des négociations sur un protocole international sur le commerce illicite des produits du tabac. La deuxième série de négociations aura lieu du 20 au 25 octobre 2008 à Genève.

Les conventions internationales, protocoles inclus, ont pour les pays signataires un caractère obligatoire sur le plan juridique, ratifié par la suite. Une convention contient habituellement des obligations générales et particulières. Les gouvernements des pays représentés sont responsables de leur application. La manière d'appliquer la convention-cadre pour la lutte anti-tabac sera négociée au cours d'une phase de ratification.

De telles conventions donnent souvent l'occasion d'établir des rapports périodiques. Les gouvernements rendent ainsi régulièrement compte des mesures prises. L'Organisation mondiale de la santé, ses pays membres et les organisations non-gouvernementales auraient ainsi à évaluer les rapports établis sur le contrôle du tabac et à mettre à jour les éventuelles lacunes. On citera l'exemple, précisément, du protocole de Montréal, à l'instar de l'accord sur les questions environnementales, qui a imposé une obligation d'informer.

Toute convention internationale doit d'abord être ratifiée par un nombre minimal d'Etats avant de prendre force obligatoire. Ce nombre est de quarante Etats pour la convention-cadre. Le Pérou est le quarantième Etat à avoir reconnu la convention à la fin novembre 2004. Ainsi, en moins d'une année et demie, quarante pays du monde entier ont pris les mesures nécessaires pour la ratification. La convention est entrée en vigueur nonante jours après la reconnaissance par le quarantième Etat, soit le 27 février 2005.

Les mesures légales de contrôle du tabac ne sont efficaces que lorsqu'elles sont claires et maniables. Les termes doivent en être clairement définis, sans laisser place aux interprétations. L'objectif principal de la convention doit être d'empêcher toute propagation ultérieure de l'épidémie tabagique dans les pays du sud. Les produits du tabac rendent dépendants et conduisent à des maladies mortelles pour la moitié des fumeurs réguliers. Dès lors, il s'agit de réprimer la liberté des cigarettiers de gagner de nouveaux consommateurs et d'élargir leurs affaires par-delà les mers. Si l'on n'y parvient pas, les pays du sud verront une rapide recrudescence de maladies douloureuses et coûteuses, comme le cancer des poumons, alors que ces pays sont trop pauvres pour se payer un système de santé efficace, lutter contre les maladies infectieuses et nourrir convenablement les populations.

L'objectif de la convention est de séparer le tabac des autres accords commerciaux généraux. L'Organisation mondiale de la santé (OMS) délimite les règles économiques générales, la convention-cadre pour la lutte anti-tabac fixe les exceptions pour le tabac. Concernant tout ce qui touche au tabac, la convention-cadre a la priorité. Elle est indispensable à un contrôle efficace. Les lois nationales, aussi transparentes qu'elles soient, pourraient être, sinon, remplacées par des accords commerciaux internationaux protégeant les intérêts de l'industrie du tabac.

Les fumeuses et les fumeurs sont devenus en majorité nicotinodépendants au cours de l'enfance ou de l'adolescence, pour le demeurer à l'âge adulte. La plupart des fumeurs adultes ont perdu la liberté de choix: ils veulent arrêter, mais en sont incapables. A l'instar des jeunes, les adultes fumeurs ont besoin de soutien, qu'une législation appropriée pourrait leur garantir.

Les jeunes veulent paraître adultes et se délester de leur enfance. Les adultes fumeurs sont encore trop souvent des modèles. Si fumer demeure sans entrave pour l'adulte, les jeunes sont confortés dans leur envie de fumer.

Par ailleurs, si on limite à la seule jeunesse l'information et les avertissements sur les risques de la cigarette sur la santé, on éveille l'idée trompeuse que les adultes sont suffisamment forts pour en contrer les effets nocifs.

L'augmentation du prix des cigarettes est la méthode la plus efficace pour en réduire la consommation. Harmoniser les prix est inutile. Un bon exemple est fourni par les pays qui ont diminué la demande par des augmentations répétées tout en augmentant les recettes fiscales de l'Etat.

La contrebande de tabac est un problème de santé publique.

• Quelque onze pour cent des cigarettes vendues en 2006 dans le monde entier ont été arrondir les comptes du commerce illicite. Les pertes fiscales annuelles qui en découlent sont de l'ordre de quarante à cinquante milliards de dollars américains. Sans compter que le marché des cigarettes de fausses marques est en pleine expansion alors que celui des cigarettes de marques authentiques décroît.
• Les cigarettes du commerce illicite sont vendues moins cher que les cigarettes légales. Ces produits bon marché du tabac encouragent la consommation et donc les maladies dues au tabac. Ainsi, le trafic illicite contrecarre les mesures de prévention du tabagisme.

La contrebande n'a donc guère lieu pour acquérir des cigarettes dans les pays à taxation plus basse afin de les revendre dans les pays à taxation élevée. Contrebande et imposition fiscale sont deux choses différentes. Par conséquent, la contrebande ne saurait être combattue à l'aide de diminutions fiscales, mais par l'imposition directe sur le lieu de fabrication des cigarettes. Les cigarettes taxées doivent être reconnaissables et les fabricants de cigarettes non-taxées doivent porter la responsabilité de celles-ci. La même procédure s'applique déjà au transfert frontalier des déchets dangereux.

Les preuves ne manquent pas pour affirmer que seule une large interdiction de la publicité, des parrainages et de la promotion des produits du tabac est à même de diminuer efficacement le tabagisme, en particulier chez les enfants et les adolescents.

On peut estimer qu'un recul du tabagisme ne diminuerait qu'à peine le nombre d'emplois, il pourrait même l'augmenter. Dans un rapport publié en 1999, la Banque mondiale déclare: «les conséquences négatives du contrôle du tabac sur l'emploi ont été largement exagérées. La production du tabac, dans la plupart des économies nationales, n'occupe qu'une place des plus modestes. Abstraction faite d'un très petit nombre de pays agricoles très dépendants de la culture du tabac, les places de travail ne devraient pas diminuer. Si l'on voit la situation dans sa globalité, la diminution du tabagisme pourrait même en créer, car l'argent qui était investi dans le tabac serait dépensé pour d'autres marchandises ou prestations, aboutissant même à une situation bénéfique pour l'emploi.»

Lors des négociations à Genève, la délégation suisse a insisté sur la nécessité de mieux informer la population sur les dangers de la consommation de tabac, sur l'amélioration de la protection des jeunes et des non-fumeurs, ainsi que sur l'efficacité de l'imposition des produits du tabac.

L'adoption à l'unanimité de la convention par les Etats-membres de l'OMS contribue à améliorer en Suisse aussi l'encouragement de la vie sans fumée, notamment à travers l'interdiction de publicité pour les produits du tabac. La prévention et le contrôle du tabagisme sont des thèmes qui méritent d'être davantage au centre des débats politiques et publics.

Le 25 juin 2004, la Suisse a signé la convention-cadre international au siège de l'ONU à New York. Par cette signature, le Conseil fédéral exprimait sa volonté politique de mettre en oeuvre les revendications de la convention en Suisse aussi. La ratification est un objectif du Conseil fédéral qui nécessite un certain nombre d'adaptations légales, notamment:

• une protection complète, sans exception, contre la fumée passive (article 8),
• une interdiction de vendre ou de distribuer des produits du tabac aux mineurs (article 16),
• une interdiction de fabriquer et de vendre des confiseries, des en-cas, des jouets ou autres objets ayant la forme de produits du tabac attrayants pour les mineurs (article 16),
• une interdiction complète de la publicité, de la promotion des ventes et du parrainage de produits du tabac (article 13).

D'autres informations sur la convention-cadre pour la lutte anti-tabac se trouvent sur le site internet de l'OMS (en anglais): www.who.int/tobacco/en.

Le rapport (en anglais) de la banque mondiale «Curbing the Epidemic: Governments and the Economics of Tobacco Control» peut être téléchargé sur www1.worldbank.org/tobacco.

Des informations de fond sur le trafic illicite de produits du tabac sont disponibles sur le site de l'Alliance pour la convention-cadre www.fctc.org.

Editeur: Association suisse pour la prévention du tabagisme
Texte: Nicolas Broccard
Etat: octobre 2008