Illegaler Handel

Der Schwarzmarkt von Zigaretten schwächt die Gesundheitsförderung auf doppelte Weise:

• Anstatt aufzuhören rauchen viele junge Menschen und preisbewusste Erwachsene weiter, wenn steuerfreie Zigaretten erhältlich sind.
• Durch Schmuggel verliert der Staat Steuereinnahmen; diese fehlen der Gesundheitsförderung oder der Sozialversicherung.

Mit 30 Prozent ist der Schwarzmarkt bei den Zigaretten weit grösser als bei den meisten anderen Konsumgütern des internationalen Handels.

Zigaretten landen stets mehr oder weniger auf dieselbe Weise auf dem Schwarzmarkt. Ein Zigarettenhersteller erhält einen Grossauftrag. Die bekanntesten Marken wie Marlboro oder Camel sind auf dem Schwarzmarkt am besten abzusetzen, weil sie sich fast überall bedenkenlos verkaufen lassen. Haben die Zigaretten mit legalen Dokumenten die Fabrik oder das Zolllager verlassen, wechseln sie auf dem Papier wiederholt die Hand. Diese Transaktionen sind schwer durchschaubar. Am Schluss führen die Dokumente zu Firmen, die es gar nicht gibt oder die blosse Briefkastenfirmen sind, während die Zigaretten auf dem Schwarzmarkt spurlos verschwunden sind.

Die Zigarettenindustrie behauptet, hohe Tabaksteuern seien der einzige Grund für den Schmuggel von Zigaretten; das einzige Mittel dagegen seien Steuersenkungen. In Wirklichkeit ist der Preis von Zigaretten nur eine von mehreren Ursachen.

Der Schwarzmarkt von Zigaretten wird erst dann zum dicken Geschäft, wenn mindestens zwei weitere Bedingungen erfüllt sind:

• Zigaretten gelangen in der Grössenordnung von Frachtcontainern mit einem Fassungsvermögen bis zu 10 Millionen Zigaretten auf den Schwarzmarkt. Dies setzt in den meisten Fällen die Mithilfe der Tabakindustrie voraus.
• Der Schmuggel von Zigaretten spielt sich auf internationalem Niveau ab und trifft in erster Linie Länder, die gegen den Schmuggel wenig geeignete Massnahmen ergreifen.

Preisunterschiede allein lösen kaum Schmuggel in grossem Stil aus. Im grenznahen Verkehr zwischen zwei Ländern beleben unterschiedliche Preisniveaus zwar den kleinen Schmuggel. Doch im internationalen Handel kommt Preisunterschieden eine untergeordnete Rolle zu. Weltweit kennt Westeuropa die höchsten Zigarettenpreise. Doch trotz der vier- bis fünfmal höheren Preise hat Westeuropa einen Schwarzmarktanteil von durchschnittlich 7 Prozent gegenüber 13 Prozent in Osteuropa, 12 Prozent im Mittleren Osten und in Afrika und 9 Prozent in Lateinamerika. Den Ausschlag geben nicht Preisunterschiede, sondern fehlende Kontrollen des internationalen Schmuggels.

Der Kleinstaat Andorra in den Pyrenäen hat eine Bevölkerung von rund 63'000 Menschen. Der Export aus Grossbritannien nach Andorra stieg von 13 Millionen Zigaretten in 1993 auf 1520 Millionen in 1997. Nur wenige dieser Zigaretten wurden legal wieder aus Andorra ausgeführt. Entweder rauchten also alle Bewohner und Bewohnerinnen - einschliesslich Säuglinge und Greise sowie Nichtrauchende und Rauchende - täglich über 60 britische Zigaretten oder diese wurden von Andorra nach Spanien beziehungsweise zurück nach Grossbritannien geschmuggelt.

Britische Tabakfirmen wussten, dass die Exporte nach Andorra grösstenteils auf dem Schwarzmarkt landen. Gegenüber BBC erklärte 1998 ein Sprecher der britischen Tabakfirma Gallaher: "Wir verkaufen Zigaretten legal an unsere Grosshändler in verschiedenen Ländern. Wenn diese Grosshändler die Zigaretten an andere Leute weiter verkaufen, die ihrerseits die Zigaretten illegal in dieses Land zurückbringen, so liegt dies ausserhalb unserer Kontrolle."

In Grossbritannien hat nach Steuererhöhungen der Anteil des Schwarzmarkts von 3 Prozent in 1996/97 auf 18 Prozent in 1999/2000 zugenommen. Ein kleines Problem ist der Schmuggel durch Reisende und die illegale Einfuhr ausländischer Zigaretten. Ins Gewicht fällt hingegen die illegale Wiedereinfuhr britischer Zigaretten durch den international organisierten Schmuggel. Im zollfreien Transit kostet ein Frachtcontainer 200'000 US-Dollar, auf dem Schwarzmarkt lässt sich diese Ware mit bis zu zehnfachem Gewinn verkaufen. "Wo eine Regierung nicht willens ist zu handeln oder ihre Anstrengungen erfolglos bleiben, handeln wir innerhalb des Gesetzes nach dem Prinzip, dass unsere Marken neben denen unserer Konkurrenten sowohl auf dem Schwarzmarkt als auch im legalen Handel erhältlich sind." Dies gab Kenneth Clark, Vizechef von British American Tobacco, im Februar 2000 gegenüber der Zeitschrift The Guardian zu.

Gegen den illegalen Handel mit Arzneimitteln, Drogen, Waffen und weiteren Produkten bestehen eine Reihe internationaler Verträge und Kontrollen. Doch bezüglich Schmuggel von Tabakwaren fehlen entsprechende Massnahmen.

Ins Visier zu nehmen ist der Schmuggel durch:

• Kontrolle des internationalen Handels mit Zigaretten,
• Vorgehen gegen die Mithilfe der Zigarettenhersteller beim Schmuggel.

Unergiebig bleiben Aktionen gegen den kleinen Schwarzmarkt auf der Strasse, der sich bloss in der Grössenordnung von Zigarettenstangen abwickelt.

Spanien hat als eines der wenigen Länder den Kampf gegen den Zigarettenschmuggel erfolgreich angepackt. Noch 1995 besass der Schwarzmarkt trotz äusserst tiefer Zigarettenpreise einen hohen Anteil von 15 Prozent. 1997 unternahmen spanische und europäische Behörden eine gemeinsame Aktion gegen den Schmuggel aus Andorra. Spanien riegelte die Grenze zu Andorra ab, die Guardia civil patroullierte im gebirgigen Grenzgebiet. Politischer Druck der Europäischen Union veranlasste Andorra, aufgrund neuer Gesetze den Tabakschmuggel in Nachbarländer als illegal zu erklären. Das Resultat liess sich sehen: Von 12 Prozent anfangs 1997 sank der Schwarzmarkt in Spanien auf 5 Prozent Mitte 1999, die Anzahl legal verkaufter Zigaretten erhöhte sich deutlich, die Steuereinnahmen stiegen innerhalb eines Jahres um 25 Prozent.

Auch in Grossbritannien hat die Zollbehörde Gegenmassnahmen ergriffen, unter anderem sind zusätzliche, besonders ausgebildete Beamtinnen und Beamten angestellt und spezielle Scanner für Container angeschafft worden. Ausserdem hat die Zollbehörde Ende April 2002 mit der Tabakfirma Gallaher eine gemeinsame Erklärung unterzeichnet. Darin versichert Gallaher, Zigaretten nur noch in legale Märkte zu verkaufen und keine Geschäfte zu tätigen mit Händlern, die nicht nachweisen können, wo die Zigaretten in den Verkauf gelangen. Die Erklärung jedoch ist rechtlich nicht bindend. Kurz darauf gab eine Sprecherin von Imperial Tobacco bekannt, ihre Firma könnte ebenfalls einer entsprechenden Erklärung zustimmen. Gemäss der britischen Zollbehörde machen Marken von Imperial Tobacco die Hälfte der auf dem britischen Schwarzmarkt beschlagnahmten Zigaretten aus.

Fazit: Spanien ist gegen den Schmuggel mit Erfolg vorgegangen ohne die Tabaksteuern herabzusetzen. Auch die britischen Behörden fassen keine Steuersenkung ins Auge, sondern stellen dem Schmuggel mehr und mehr Hindernisse in den Weg.

Ein weiteres Beispiel für sinnvolle Massnahmen betrifft die vielen Duty-free-Shops. Diese erleichtern mit den grossen Mengen zollfreier Zigaretten gleichzeitig den illegalen Handel und arbeiten so dem Zigarettenschmuggel in die Hände. Das ist ein Grund, wieso kürzlich innerhalb der fünfzehn EU-Mitgliedstaaten der zollfreie Einkauf von Tabakwaren abgeschafft worden ist.

Theoretisch wäre aufgrund der Marktkräfte zu erwarten, dass der Schmuggel von Zigaretten in grossem Stil von Ländern mit tiefen zu solchen mit hohen Preisen stattfindet. Doch in Wirklichkeit funktioniert der Markt auf andere Weise. Der internationale Schmuggel ist dort ein dickes Geschäft, wo Schlupflöcher bestehen. Kampf gegen den Schmuggel heisst also: Schlupflöcher stopfen. Die Senkung von Tabaksteuern oder das Festhalten an niedrigen Tabaksteuern verschliesst kaum ein Schlupfloch.

Weltweit sind unzählige Steuererhöhungen erfolgreich durchgeführt worden. Bloss 1994 in Kanada und 1998 in Schweden senkten die Regierungen wieder die Steuererhöhungen auf Tabakwaren. In Kanada kostete ein Päckchen schlagartig mehr als doppelt so viel wie in den USA. Zugleich spielten kanadische Zigarettenproduzenten im Schmuggel eine Schlüsselrolle. Sie exportierten kanadische Zigaretten in den US-Bundesstaat New York (in den USA lassen sich ausländische Marken kaum verkaufen) und halfen mit, diese Zigaretten illegal wieder nach Kanada einzuführen. Aus Sicht der Gesundheitsförderung waren die Folgen der Steuersenkung in Kanada schlimm. Der Verkaufspreis für Zigaretten verringerte sich um einen Drittel. Unter den Teenagern stieg der Anteil der Rauchenden von 16 auf 20 Prozent. Die Steuereinnahmen sanken doppelt so tief als vorausgesagt. In Schweden erhöhte sich der Zigarettenpreis innerhalb von acht Monaten um 43 Prozent. Das schwedische Parlament reduzierte die Tabaksteuer wieder, weil die "Preisexplosion" in der Bevölkerung schlecht ankam, jedoch nicht aus Angst vor illegalen Geschäften mit Zigaretten. Zudem blieb die Tabaksteuer in Schweden auf einem vergleichsweise hohen Niveau.

Ein Schwarzmarkt mit illegal importierten Zigaretten findet höchstens in kleineren Mengen statt, einen gross organisierten Zigarettenschmuggel zum steuerlichen Nachteil der Schweiz gibt es nicht. Hingegen benützt die organisierte Kriminalität die Schweiz auch bezüglich Zigaretten als Drehscheibe für Schmuggel und Betrug zum Nachteil ausländischer Staaten. Dies zeigt der letzte wichtige Fall von Zigarettenschmuggel, den die Eidgenössische Zollverwaltung 1999 aufgedeckt hat. Unter Zollkontrolle stehende Zigaretten wurden illegal dem Transitverfahren entwendet und anschliessend als "Leergut" in die EU-Staaten eingeschmuggelt. Ausserdem geht aus verschiedenen Rechtshilfegesuchen aus dem Ausland hervor, dass neu auch in der Schweiz wohnhafte Personen den internationalen Zigarettenschmuggel organisieren oder dessen Finanzierung über die Schweiz abgewickelt wird.

Doch die Rechtshilfe, die die Schweiz anderen Staaten in Fällen von internationalem Schmuggel leistet, erfolgt nur beschränkt. Denn Schmuggel ist für die Schweiz keine Straftat, sondern wird nur im Rahmen von Sondergesetzen des Verwaltungsrechts geahndet. Zudem passieren oft weder die Schmuggelware wie Zigaretten noch die entsprechenden Finanzströme die Schweiz und fallen deshalb nicht unter die Schweizerische Zollgesetzgebung.

Dagegen geschieht die Planung und Organisation des Hin und Her von Zigaretten auf dem langen Weg bis zum Schwarzmarkt auch von der Schweiz aus. So sind laut Medienberichten BAT-Niederlassungen in der Schweiz mitbeteilgt an der illegalen Einfuhr von Zigaretten von der kleinen Karibikinsel Aruba vor der Küste Venezuelas nach Südamerika. BAT hat jahrelang die Freihandelszone Aruba benützt, um Zigaretten containerweise auf den Schwarzmarkt zu bringen.

Nötig ist eine internationale Zusammenarbeit zur Kontrolle des Tabakhandels. Bei den laufenden Verhandlungen über eine internationale Konvention zur Tabakkontrolle im Rahmen der Weltgesundheitsorganisation steht das Thema Schmuggel oben auf der Traktandenliste. Gemäss der Allianz für eine Rahmenkonvention (Framework Convention Alliance) drängen sich folgende Massnahmen auf:

• Alle Zigarettenpäckchen tragen einen Strichcode. So können die Zollbehörden an jedem Ort auf dem langen Weg von der Herstellung bis zum Verkauf die Päckchen identifizieren. Eine solche Strichcodetechnik kostet pro Päckchen weniger als 2 US-Cents.
• Jede der weltweit rund 10'000 Grosshandelsfirmen für Zigaretten muss eine Lizenz erwerben. So können die Behörden herausfinden, an welcher Stelle Zigaretten in den Schwarzmarkt übergehen.
• Ausserdem steht auf jedem Päckchen, in welchem Land es zum Verkauf zugelassen ist.

Die Allianz für eine Rahmenkonvention umfasst über 160 Nicht-Regierungs-Organisationen, unter anderem die Arbeitsgemeinschaft Tabakprävention Schweiz; die Allianz setzt sich ein für eine griffige Rahmenkonvention zur Tabakkontrolle.

Über den weltweiten Schwarzmarkt von Zigaretten können Sie sich auf folgenden Websites vertieft informieren (in englischer Sprache):

• Weltbank www.worldbank.org/tobacco. Hier steht auch der Bericht der Weltbank "Curbing the Epidemic: Governments and the Economics of Tobacco Control" von 1999 in englischer und französischer Sprache.
• Action on Smoking or Health www.ash.org.uk Illicit trade.
• National Center for Tobacco-Free Kids www.tobaccofreekids.org > Search "Smuggling" . Hier ist unter anderem ein Factsheet "Tobacco Smuggling" aufgelistet, das ausführlich auf die Ursachen des Schmuggels eingeht.
• Allianz für eine Rahmenkonvention (Framework Convention Alliance) www.fctc.org > Search "Illicit trade"
• Luk Joossens, Martin Raw, How can cigarette smuggling be reduced?, in: BMJ 2000; 321: 947-950 www.bmj.com.

Herausgeber: Arbeitsgemeinschaft Tabakprävention Schweiz
Text: Nicolas Broccard, Bern
Stand: Juni 2002