WHO-Rahmenkonvention

Die internationale Rahmenkonvention der Weltgesundheitsorganisation über die Tabakkontrolle legt die Grundsätze fest, die im 21. Jahrhundert den Anbau von Tabak und die Produktion und den Verkauf von Tabakwaren lenken sollen. Zentrale Themen sind internationaler Handel, Tabaksteuer und Werbung. Das Protokoll gegen den illegalen Handel und verschiedene Empfehlungen regeln die Umsetzung der WHO-Konvention.

Einstimmig entschieden sich die 192 Mitgliedstaaten der Weltgesundheitsorganisation WHO am 21. Mai 2003 in Genf für die internationale Rahmenkonvention über die Tabakkontrolle (Framework Convention on Tobacco Control FCTC). Das Übereinkommen trat am 27. Februar 2005 in Kraft. Der Vertrag ist einer der am raschesten angenommenen und am weitesten verbreiteten in der Geschichte der Vereinigten Nationen. Bis heute haben 180 Länder die Konvention ratifiziert.

Warum eine internationale Konvention?

Die Tabakepidemie lässt sich nicht allein auf nationaler Ebene bewältigen. Aus verschiedenen Gründen sind für die Tabakkontrolle länderübergreifende Anstrengungen notwendig:

  • Die Tabakindustrie wirtschaftet global. Mehr und mehr erobern die multinationalen Tabakunternehmen die Märkte in den Ländern des Südens. In Nordamerika und Europa sind die Verkäufe von Zigaretten zurückgegangen, seit die Bevölkerung über die Gesundheitsrisiken informiert ist und die Regierungen den Konsum strenger regeln.
  • Die Tabakepidemie hat die ganze Welt erfasst. Heute sterben jährlich fast sechs Millionen Menschen an den Folgen des Tabakkonsums. Schreitet die Epidemie ungehindert weiter, werden ihr 2030 mehr als acht Millionen Menschen pro Jahr zum Opfer fallen. Diese Entwicklung verläuft mehr und mehr zuungunsten des Südens. Diese Länder werden zukünftig 80 Prozent der Tabaktoten zu beklagen haben.
  • Viele Auswirkungen der Tabakepidemie können einzig auf internationaler Ebene wirksam angegangen werden, zum Beispiel die Marketingkampagnen für Tabakwaren im Internet oder den weltweiten illegalen Handel mit Tabakwaren.

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Grundsätze und Umsetzung

Eine Konvention beinhaltet die Grundsätze und allgemeinen Richtlinien, wie Regierungen mit einem Problembereich wie der Tabakepidemie umgehen sollen. Die Bestimmungen zur Umsetzung einer Konvention lassen sich in sogenannten Protokollen oder in Empfehlungen festlegen. Protokolle sind für die Unterzeichnerstaaten rechtlich bindend, Empfehlungen (Guidelines) hingegen bleiben rechtlich unverbindlich.

Verantwortlich für die Umsetzung sind die nationalen Regierungen. Zu Konventionen gehört häufig die periodische Berichterstattung. Die nationalen Regierungen müssen regelmässig über die getroffenen Massnahmen Rechenschaft ablegen. Die Weltgesundheitsorganisation, die Mitgliedstaaten und Nichtregierungsorganisationen können in dem Fall die Berichte zur Tabakkontrolle auswerten und auf Lücken aufmerksam machen.

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Ratifikation

Jede internationale Konvention ist von den Vertragsparteien zu ratifizieren, die innerstaatlichen Gesetze sind an die internationalen Verpflichtungen anzupassen. Die Schweiz hat zwar 2004 die WHO-Konvention unterzeichnet. Der Bundesrat drückte damit seinen politischen Willen aus, die Forderungen der Konvention auch in der Schweiz umzusetzen.

Aber neben Andorra, Liechtenstein und Monaco ist die Schweiz das einzige Land Europas, das die WHO-Konvention noch nicht ratifiziert hat. Im Gegensatz zu anderen Ländern führt die Schweiz meistens zuerst die nötigen Gesetzesänderungen durch und ratifiziert erst nachher einen internationalen Vertrag. Bezüglich der WHO-Konvention muss die Schweiz vor allem die Gesetzeslücken bezüglich eines umfassenden Verbots von Werbung, Promotion und Sponsoring für Tabakwaren schliessen.

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Globalisierung ohne Schaden für die Gesundheit

Zweck der Konvention ist, den Tabak aus den allgemeinen Handelsvereinbarungen auszugliedern. Die Welthandelsorganisation WTO steckt die allgemeinen wirtschaftlichen Regeln ab, die Rahmenkonvention zur Tabakkontrolle bestimmt die Ausnahmen bezüglich Tabak. Wenn es um Tabak geht, hat die Rahmenkonvention den Vorrang. Sonst könnten alle noch so griffigen nationalen Gesetze zur Umsetzung der WHO-Konvention über den Haufen geworfen werden durch internationale Handelsvereinbarungen, die die Interessen der Tabakindustrie schützen.

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Den illegalen Handel mit Tabakwaren verhindern

Im November 2012 verabschiedeten die Vertragsparteien das Protokoll gegen den illegalen Handel mit Tabakprodukten. Das Protokoll ist das erste eigenständige internationale Abkommen aufgrund der Rahmenkonvention. Der unerlaubte Handel mit grossen Mengen von Zigaretten und anderen Tabakwaren schwächt weltweit die Tabakprävention: 

  • Der illegale Handel vergrössert die Tabakepidemie. Auf dem Schwarzmarkt sind Tabakwaren billig zu haben, weil sie steuerfrei verkauft werden. Das erhöht besonders für junge Menschen den Anreiz, Zigaretten zu kaufen. Dabei nimmt der Schmuggel mit gefälschten Markenzigaretten zu, während der mit echten Markenzigaretten zurückgeht. 
  • Gleichzeitig verlieren die Staaten jährlich Steuererträge in Milliardenhöhe. Der illegale Handel ist äusserst profitabel, mit den Gewinnen werden oft länderübergreifende kriminelle Aktivitäten finanziert. 

Das Protokoll stützt sich ab auf Artikel 15 der WHO-Konvention und hat zum Ziel, alle Formen von unerlaubtem Handel mit Tabakwaren zu unterbinden. Die Behörden sollen international verstärkt zusammenarbeiten. Dazu dienen zwei Massnahmen: 

  • Lizenz: Nur Unternehmen und Personen mit einer behördlichen Erlaubnis dürfen Tabakwaren herstellen, vertreiben oder verkaufen. 
  • System von "Tracing" und "Tracking": Anhand einer Markierung an den Tabakprodukten können Behörden wie Zoll und Polizei ein Produkt auf dem Weg von der Herstellung über den Vertrieb bis zum Verkauf jederzeit identifizieren. 

Beide Massnahmen sollen den Behörden ermöglichen zu kontrollieren, ob die Produktion und der Handel mit Tabakwaren legal sind. Das Protokoll liegt ab 10. Januar 2013 zur Unterzeichnung auf. Nachher müssen die Staaten das Abkommen ins nationale Gesetz übernehmen. Wenn 40 Staaten die Ratifizierung abgeschlossen haben, tritt das Protokoll 90 Tage später in Kraft.

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Hohe Tabaksteuern senken die Nachfrage

Preiserhöhungen auf Tabakwaren sind die wirksamste Massnahme, um den Tabakkonsum zu vermindern. Im November 2012 nahmen die Vertragsparteien die Empfehlungen zu preisbezogenen und steuerlichen Massnahmen an. Diese zeigen die Möglichkeiten auf, wie Staaten den Artikel 6 der Konvention umsetzen und mit hohen Tabaksteuern die Nachfrage nach Tabakwaren bremsen können. 

Gemäss den Empfehlungen sollen Gesichtspunkte von Public Health wegweisend sein für Steuererhöhungen. In der Schweiz wird die Tabaksteuer immer noch unter dem Blickwinkel der Finanzpolitik betrachtet. Doch die Erhöhungen in kleinen Schritten, wie sie der Bundesrat seit Jahren befürwortet, beeinflussen den Zigarettenkonsum höchstens geringfügig. Aus Sicht von Public Health sollte der Bundesrat von den eidgenössischen Räten den Auftrag erhalten, unter gegebenen Umständen die Tabaksteuer in grossen Schritten hinaufzusetzen.

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Werbeverbot für Tabakwaren

Artikel 13 der WHO-Konvention verlangt ein umfassendes Verbot aller Formen von Werbung, Verkaufsförderung und Sponsoring für Tabakwaren. Den Empfehlungen zu Artikel 13 stimmten die Vertragsparteien im November 2008 zu. Die Grundlage bilden folgende Forschungserkenntnisse: 

  • Werbung und Promotion für Tabak erhöhen den Konsum von Tabak. 
  • Ein umfassendes Verbot senkt den Tabakkonsum. 
  • Teilverbote sind unwirksam, weil sie der Tabakindustrie gestatten, die Werbung in andere Bereiche zu verschieben. 

Die Schweiz kennt ein Werbeverbot in Radio und Fernsehen. Untersagt ist auch Werbung, die sich speziell an Jugendliche unter 18 Jahren richtet. Weiterhin werben können die Tabakkonzerne unter anderem in Kinos ab 19 Uhr und in Printmedien, mittels Sponsoring von sportlichen und kulturellen Veranstaltungen oder durch den Verkauf von Produkten, die Namen und Logo einer Zigarettenmarke tragen. Hinzu kommt die unmittelbare Verkaufsförderung an privaten Parties oder in Clubs. Diese Gesetzeslücken muss die Schweiz schliessen, bevor sie der WHO-Konvention beitreten kann. 

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Tabakprävention schafft wirtschaftliche Anreize

Ein stetiger Rückgang des Tabakkonsums würde die Anzahl Arbeitsplätze kaum verringern, unter Umständen sogar erhöhen. In einem 1999 veröffentlichten Bericht erklärt die Weltbank: "Die negativen Auswirkungen der Tabakkontrolle auf die Arbeitsplätze sind stark überschätzt worden. Die Tabakproduktion nimmt in den meisten Volkswirtschaften einen kleinen Platz ein. Abgesehen von einigen sehr wenigen Agrarländern, die stark abhängig sind vom Tabakanbau, würde es insgesamt keinen Verlust von Arbeitsplätzen geben; wenn global der Tabakkonsum fällt, könnten sogar neue Arbeitsplätze entstehen. Denn das Geld, das früher in den Tabak floss, würde für andere Waren und Dienstleistungen ausgegeben und so mehr Arbeitsplätze schaffen."

Ausserdem erkranken weniger Menschen an tabakbedingten Krankheiten, wenn der Tabakkonsum rückläufig ist, und dementsprechend kann die Wirtschaft mit weniger Absenzen am Arbeitsplatz rechnen.

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Quellen

Weitere Informationen und alle Dokumente zur Rahmenkonvention über die Tabakkontrolle finden Sie auf der Website der Weltgesundheitsorganisation (in englischer Sprache): Opens external link in current windowwww.who.int/fctc/en.

Der Weltbankbericht "Curbing the Epidemic: Governments and the Economics of Tobacco Control" ist unter Opens external link in current windowwww.worldbank.org/tobacco abrufbar.

Zu Artikel 8 der Rahmenkonvention beschlossen die Vertragsparteien 2007 die "Empfehlungen zum Schutz vor Tabakrauchexposition" Öffnet internen Link im aktuellen FensterPassivrauchen: Weltweite Bestimmungen

Hintergrundinformationen zum illegalen Handel mit Tabakwaren sind zu finden auf der Website der Allianz für eine Rahmenkonvention FCA Opens external link in current windowwww.fctc.org > Search "Illicit trade" 

Herausgeberin: Arbeitsgemeinschaft Tabakprävention Schweiz
Text: Nicolas Broccard
Stand: November 2012

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